La réforme des institutions

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photo du Palais de la Nation

 

La recherche d’une coexistence entre les deux principales communautés du pays a abouti à un système soucieux des équilibres et contrepoids entre chacune de ses composantes qui a fait ses preuves jusqu’il y a peu et dont les mots clefs sont : majorités spéciales, sonnette d’alarme, protection des minorités, parité ministérielle, Cour d’arbitrage (devenue Cour constitutionnelle en 2007), élection directe des assemblées parlementaires,...

Les étapes d’un approfondissement vont se succéder : les grandes dates sont 1970-1971, 1980, 1988-1989, 1993, 2000-2001 et 2012-2014

Première étape : 1970-1971

photo graphiqueLa première étape commence en 1970-1971 avec la révision de la Constitution du 24 décembre 1970 qui introduit les premiers éléments de fédéralisme dans le paysage institutionnel traditionnellement unitaire.

Sont reconnues trois communautés culturelles (française, néerlandaise et allemande) et trois régions (flamande, wallonne et bruxelloise). Seules les communautés culturelles se voient organisées par la création d’assemblées (conseils culturels) dotées du pouvoir de prendre des normes ayant force de loi (décrets) dans les domaines culturel et linguistique.

La mise en œuvre de la régionalisation se heurte, quant à elle, à l’impossibilité de trouver une majorité qualifiée. La création des organes régionaux wallon et flamand devra attendre 1980 et celle des organes régionaux bruxellois ne sera réalisée qu’en 1989.

Dans l’intervalle, la loi Perin – Vandekerckhove (du nom des ministres de  la Réforme des institutions) organise en 1974, à titre préparatoire, des institutions régionales consultatives au sein du Parlement (Conseils des Sénateurs) et du Gouvernement (Comités ministériels régionaux).

Communautés et régions fonctionnent dès lors avec des pouvoirs très différents, puisque seules les communautés culturelles disposent d’une assemblée dotée d’un pouvoir législatif autonome. Les conseils culturels votent en effet des décrets équivalant à des lois nationales. Les conseils culturels se réunissent pour la  première fois le 7 décembre 1971.

Deuxième étape : 1980

La deuxième étape est marquée par les lois d'août 1980.

Aux yeux de beaucoup, ces lois sont la partie la plus concrète de la réforme institutionnelle puisqu’elles permettent un accroissement sensible de l’autonomie des communautés et régions. Chacune d’entre elles est désormais dotée des institutions dans lesquelles le citoyen reconnaît le pouvoir et l’Etat : l’assemblée, l’exécutif (gouvernement) et l’administration.

Tandis que les régions wallonne et flamande se voient attribuer un premier éventail de compétences, les communautés française et flamande élargissent le champ des leurs, celles attribuées dix ans plus tôt aux communautés culturelles, en accueillant les matières personnalisables, ayant trait aux domaines de la santé et de l’aide aux personnes. En juin 1983, une loi accordera les mêmes compétences à la Communauté germanophone.

Un distinguo s’impose cependant entre les deux principales communautés. En effet, la Communauté flamande décide d’exercer aussi les pouvoirs dévolus à la Région flamande, celle-ci étant de ce fait dépourvue de ses organes propres.

Les conseils culturels deviennent les conseils de communauté au sein desquels siègent les députés et sénateurs élus directement de chaque groupe linguistique, respectivement de la Chambre des Représentants et du Sénat.

Il faudra attendre une décennie de plus pour que toutes les dispositions prévues par la réforme de 1970 soient mises en place puisque la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises ne sera promulguée que le 12 janvier 1989.

Troisième étape : 1988-1989

Les moments forts de la troisième étape de la réforme de l’Etat, commencée en 1988, se situent au cours des années 1988 et 1989.

La pierre angulaire en est le vote de la loi spéciale du 8 août 1988 modifiant la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.

Pour les communautés, la troisième étape se concrétise essentiellement par un large accroissement de compétences, incluant la communautarisation de l’enseignement, de la protection de la jeunesse, de la publicité audiovisuelle et de l’aide à la presse.

En outre, le financement des communautés et des régions jusqu’alors assuré par des dotations est maintenant calculé sur base de critères objectifs, leur attribuant une quotité de l’impôt des personnes physiques, de la redevance radio-télévision, de la TVA (remplacée par une dotation compensatoire de l’Etat fédéral. Les communautés peuvent recourir à l’emprunt, mais, à la différence des régions, elles ne disposent pas encore du pouvoir fiscal qui leur est théoriquement dévolu par la Constitution.

Quatrième étape : 1993

De nouveaux travaux visant à la révision de la Constitution sont entrepris dès 1992. Cette quatrième étape se concrétisera en 1993, par l’insertion et la modification d’une série d’articles nouveaux de la Constitution et par l’adoption, le 16 juillet 1993, des lois spéciale et ordinaire, visant à achever la structure fédérale de l’Etat.

Cette nouvelle réforme a notamment pour but d’accentuer le caractère fédéral de l’Etat belge et de donner à ses diverses composantes les traits caractéristiques qui permettent de qualifier un Etat de « fédéral ».

Dorénavant, l’article 1er de la Constitution affirme : « La Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions ». Cette dernière révision constitutionnelle a, en ce qui concerne la Communauté française, introduit quatre modifications fondamentales.

photo de l'hémicycle1.  Quant au mode de désignation des membres du Conseil de la Communauté française et de son Gouvernement, l’article 116 de la Constitution dispose que le Conseil régional wallon et le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale seront composés de mandataires élus directs, pour 5 ans.

Le Parlement de la Communauté française (Par le vote d'une résolution, adoptée en séance plénière le 15 décembre 1996, le "Conseil "de la Communauté française a décidé de s'appeler "Parlement. Depuis une modification de la Constitution du 9 juillet 2004, l'appellation officielle des assemblées législatives des régions et des communautés est "Parlement))est composé des 75 élus directs du Parlement wallon et de 19 membres élus par le groupe linguistique français du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale en son sein, soit au total 94 membres.

2. Depuis les élections législatives fédérales et régionales de 1995, le Parlement de la Communauté française, à l’instar des autres assemblées parlementaires communautaire et régionale (Parlement wallon et Parlement flamand) bénéficie de ce que l’on a appelé « l’autonomie constitutive ». Ceci signifie qu’il peut régler par décret sa composition, son organisation et son fonctionnement, dans le respect des limites fixées par la loi spéciale et moyennant un vote à majorité spéciale.

3. Jusqu’en 1993, la Communauté française était compétente pour la politique d’aide sociale, à l’exception des principales règles de composition et d’organisation des centres publics d’aide sociale. L’article 1er de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat attribue désormais à la Communauté la compétence en cette matière. Toutefois, l’exercice de cette compétence sera transféré à la Région wallonne et à la Commission communautaire française, avec effet au 1er janvier 1994.

photo schéma des transferts des compétences

4. Enfin, l’article 138 de  la Constitution permet dorénavant au Parlement de la Communauté française, d’une part, et au Parlement wallon et au groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, d’autre part, de décider de commun accord et chacun par décret que l’exercice de certaines compétences de la Fédération Wallonie-Bruxelles sera transféré à la Région wallonne et à la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale.

Il faut noter que ces décrets doivent être adoptés à la majorité des deux tiers au Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles/Communauté française et à la majorité absolue dans les autres assemblées et ne procèdent qu’au transfert de l’exercice de certaines compétences.

En juillet 1993, des décrets ont déjà été adoptés, transférant à la Région wallonne et à la Commission communautaire française l’exercice de certaines compétences, principalement dans le domaine de la politique de santé et de l’aide aux personnes.

Cinquième étape : 2000-2001

Une cinquième étape est issue des accords du Lambermont (octobre 2000) et de la Saint-Polycarpe (janvier 2001).

Elle consiste d’une part, en un refinancement substantiel des communautés et en une extension des compétences fiscales des régions et, d’autre part, en un transfert de diverses compétences aux communautés et aux régions.

La loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés a prévu le transfert de certains champs de la coopération au développement aux communautés et aux régions, mais ce processus n’a pas encore abouti.

Les assemblées des communautés et régions obtiennent le contrôle des dépenses électorales relatives à l’élection de leur assemblée (compétence théorique en ce qui concerne le Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles, lequel ne compte pas d’élus directs) ainsi que des communications gouvernementales des membres de leur gouvernement et de leur président d’assemblée.

La même réforme comporte également un volet bruxellois, introduit par les accords du Lombard (avril 2001): mesures visant à assurer le bon fonctionnement des institutions bruxelloises, à renforcer la présence flamande au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et à refinancer les Commissions communautaires française et flamande.

photo schéma de l'organisation institutionnelle

Sixième étape : 2012-2014

" Un Etat fédéral plus efficace et des entités plus autonomes ", ainsi s’intitule l’accord institutionnel sur la sixième réforme de l’Etat, conclu le 11 octobre 2011 et mettant fin à la crise politique qui a suivi les élections fédérales du 13 juin 2010.

Cet accord prévoit une importante sixième réforme de l’Etat scindée en deux volets.

Premier volet : 2012

Le premier volet, voté en juillet 2012, concerne essentiellement la scission de l'arrondissement Bruxelles-Hal-Vilvorde (BHV), tant sur un plan électoral que judiciaire.

La circonscription électorale est scindée pour l’élection de la Chambre des représentants et l’élection du Parlement européen. A la Chambre, la circonscription de Bruxelles se compose des 19 communes bruxelloises, tandis que les arrondissements d’Hal et de Vilvorde rejoignent la circonscription du Brabant flamand. Cependant, pour les 6 communes à facilités (Rhode-Saint-Genèse, Wezembeek- Oppem, Drogenbos, Linkebeek, Wemmel et Kraainem), les habitants auront le choix entre voter pour des listes bruxelloises ou voter pour des listes du Brabant flamand.

L’arrondissement judiciaire est  également scindé en un parquet bilingue pour les 19 communes de Bruxelles et un parquet flamand pour Hal-Vilvorde. Des magistrats francophones seront détachés vers le parquet de Hal-Vilvorde pour gérer les dossiers impliquant des prévenus francophones.

Deuxième volet : 2014

Le deuxième volet de la sixième réforme de l’État est finalisé le 31 janvier 2014 par la publication au Moniteur belge des modifications à la Constitution, ainsi que des lois spéciales et ordinaires. Elles portent principalement sur le transfert des compétences de l’État fédéral vers les communautés et régions ainsi qu’une réforme substantielle de la loi spéciale de financement. Les prestations familiales sont attribuées aux communautés sauf  en Région bruxelloise où la Commission communautaire commune est désormais compétente. La Communauté française / Fédération Wallonie-Bruxelles devient compétente pour les maisons de justice. Le tourisme, matière culturelle dont la Communauté française avait transféré l'exercice à la Région wallonne et à la Commission communautaire française de Bruxelles en 1993, est régionalisé.

La représentation de la Communauté française au Sénat est modifiée. En effet, le Sénat devient une assemblée non permanente. Il se transforme en une chambre des entités fédérées : les sénateurs ne sont plus élus directement.

Le Sénat compte, à présent, 60 membres. 50 sénateurs sont désignés par les parlements des communautés et des régions parmi leurs membres. Il est constitué de 10 membres du Parlement de la Communauté française, 8 membres du Parlement de la Région wallonne, 29 membres du Parlement flamand, 2 membres du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et 1 membre du Parlement de la Communauté germanophone. Les 10 sénateurs restants sont cooptés sur la base des résultats électoraux.

La législature a été ramenée à cinq ans, de sorte que les élections européennes, les élections fédérales et les élections communautaires et régionales coïncident désormais.

La réforme vise aussi à assurer le renouveau politique en limitant le cumul de mandats et en renforçant le rôle de l’électeur.

Accords de la Sainte-Emilie

Les 4 présidents des partis francophones qui ont négocié la sixième réforme de l’Etat ont organisé  la répartition des compétences nouvellement acquises et aussi réorganisé des compétences déjà transférées en 1993. Leur but est d’aboutir à des paquets de compétences plus homogènes.

On trouve la traduction de cette réorganisation dans deux décrets d'importance, adoptés le 2 avril 2014.

Le premier porte assentiment à l'accord cadre de coopération entre la Communauté française, la Région wallonne et la Commission communautaire française relatif à la concertation intra-francophone en matière de santé et d'aide aux personnes, et aux principes communs applicables en ces matières (décret du 3 avril 2014).
Le second est relatif aux compétences de la Communauté française dont l'exercice est transféré à la Région wallonne et à la Commission communautaire française (décret spécial du 3 avril 2014).
Les compétences qui sont transférées entre entités en plus des compétences déjà transférées en 1993 sont :

La santé – transfert de la Communauté française vers la Région wallonne et la Commission communautaire française

  • Les soins de santé des personnes âgées, notamment les lits « maisons de repos » et « maisons de repos et de soins » ;
  • Les conventions INAMI en lien avec la santé mentale et la réhabilitation des personnes handicapées ;
  • La prévention (fonds tabac, sida...) ;
  • Les programmes de promotion de la santé, ainsi que certains aspects de la médecine préventive.

Les prestations familiales (allocations familiales, allocations de naissance, primes d’adoption) – transfert de la Communauté française vers la Région wallonne.

Inversement, les espaces-rencontres, l'aide sociale aux justiciables et l’aide juridique de première ligne, dont l'exercice avait été transféré à la Région wallonne et à la COCOF en 1993, sont rétrocédées à la Communauté française.

La Communauté française reste intégralement compétente pour les matières culturelles et éducatives.

Par conséquent, elle conserve les matières qui, tout en relevant de la politique de la santé, présentent un lien avec l’enseignement, la politique de l’enfance, ou la politique sportive (Académie royale de médecine de Belgique, hôpitaux universitaires, Office de la Naissance et de l’Enfance, agrément et contingentement des professions de la santé).

Ces transferts de compétences sont accompagnés d'une réforme de la loi spéciale de financement.

Les négociateurs n'ont pas défini dans le détail les nouveaux mécanismes de financement, mais ils se sont mis d'accord sur un certain nombre de principes parmi lesquels on peut citer :

  • accroître l'autonomie financière des entités fédérées, notamment en augmentant significativement leurs recettes propres ;
  • transformer les dotations fédérales aux régions en additionnels à l'impôt des personnes physiques (IPP) ;
  • éviter une concurrence fiscale déloyale ;
  • maintenir les règles de progressivité de l'IPP ;
  • ne pas appauvrir structurellement une ou plusieurs entités fédérées ;
  • assurer la viabilité à long terme de l'Autorité fédérale et maintenir les prérogatives fiscales de cette dernière en ce qui concerne la politique de redistribution interpersonnelle ;
  • renforcer la responsabilisation des entités fédérées en lien avec leurs compétences et la politique qu'elles mènent, compte tenu des différentes situations de départ ainsi que de divers paramètres de mesure ;
  • maintenir une solidarité envers les régions les moins prospères selon un nouveau mécanisme dénué d'effets pervers.

Une nouvelle forme de coopération :  les décrets conjoints (nouvel article 92 bis/1 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles)

La loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles prévoit une nouvelle forme de coopération, à savoir l'adoption par les communautés et les régions de « décrets [dits] conjoints » et d'arrêtés (conjoints) d'exécution de ces décrets conjoints.

Les décrets conjoints sont élaborés à l'initiative des gouvernements ou parlements concernés et doivent être adoptés par les parlements concernés, après l'adoption en « commission [dite] interparlementaire » constituée paritairement.

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